在这个阶段，经历了从乡镇政府的政经合一到以县为主体制的转变。其主要的背景是农村社会矛盾的激化，以及对农村多予少取的可行性提高了。这个过程的主要内容有两方面：原有人民公社经济功能的进一步市场化和非乡镇化；公共物品供给与公共财政管理的以县为主体制的巩固。这两个变化是如何发生的呢？

         

        （一）原有人民公社社会经济职能执行方式的市场化和非乡镇化

         

        在商品经济条件下试图建立的“社会化”服务体系，在市场经济的环境下迅速地市场化了。自从1991年中央提出农业社会化服务体系，迄今仍然在提倡建立“三农”社会化服务新体系。从外延上看，“社会化”服务体系仍是要建立“多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系”，但其中的内涵已经发生了深刻的变化。如果说，人民公社的管理体系是强计划主导的，乡镇政府时期本应是非计划性的政府主导。但在实际的运作过程中，“社会化”的内涵已经越来越侧重于市场化，从而演变为市场主导。

         

        水利、电力、技术、文化、医疗、甚至中小学教育都尝试了市场化改革。而农业生产服务环节的市场化更加彻底，农药、化肥、种子、播种、机械、运输等环节都发展出了有效的市场化体系。在“农业产业化”的口号下，各种市场主体，特别是涉农龙头企业纷纷发展起来。它们在客观上承担了原来由公社，后来由乡村政府承担的组织农民的功能。采取了比如公司加农户、专业协会加农户、经纪人加农户、专业合作社等形式。即便是七站八所，其运作方式也是以市场化为主，而失去了公共服务的意识。原有涉农站所的市场化有三种基本方式，第一种是以原有组织为依托组建农业经济技术协会或专业合作经济组织。这主要是原来的农技、农机和其他农资部门，通过新的组织网络为农户提供技术信息服务，其中大部分是可以赢利的。第二种是这些机构中的职工自己利用特殊条件直接或间接参与为农户提供有偿服务。第三种是大宗农产品的生产流通体制改革的深化，实行政企分离。比如，把烟草生产企业与烟草专卖局分离开来。原有的烟草生产动员和组织是依托乡村行政组织的，现在是重建企业化的公司加农户网络。[29]比如粮食流通体制改革将国有粮食流通企业组建为大规模集团，从粮食管理部门独立出来，重建企业化网络[30]。

         

        可以说，原有人民公社和乡镇政府的农业经济职能已经基本市场化了，或者就成为空白。这不仅使乡镇政府用行政手段引导农业生产的必要性降低了，还使得乡镇政府在这个市场化过程中的统筹协调能力持续弱化了。因为，这个市场化是全国大市场中的市场化，至少也是县域经济中的市场化，乡镇的经济工作只能被更大范围的市场化所引导，而不是反过来。这其实就是“农业产业化”这个特殊提法的应有之义。按照杜润生先生的理解：“产业化是什么意思呢？就是使农业生产线延长，从生产延长到加工，延长到销售，延长到技术改革，也叫做贸工农一体化。”[31]这样延伸的结果，不仅是使得自给自足的经济市场化，也使得依附于一村一社的经济关系扩展出去。

         

        前面说过乡镇政府的权责体系是个有为才能有位的严酷体系，特别是当上级对基层组织寄予厚望的时候，如果基层组织也无能建功立业，那就特别地令人失望。上层在无可倚靠之时，别无选择，只好把相关职能彻底地市场化，尽管责任在谁还没搞清楚。我们以粮食购销体制的彻底市场化为例来说明这个过程。

         

        （二）乡镇政府粮食管理职能的市场化过程

         

        粮食是最重要的农产品，在人民公社时代属于必须国家统购统销的物资，由粮食购销系统完成。公社既是生产的组织者，也是最基层的收储单位。在人民公社解体之后相当长时间内，粮食的购销仍然是高度计划性的，直到2004年，国务院颁布了“粮食流通管理条例”，粮食的购销体系才完全市场化，乡镇一级在这个体系中的地位大幅下降。

         

        这个过程也可以划分为三个阶段。第一阶段基本处于人民公社体制的解体阶段，从1979至1993年间。这个阶段，是不断地改革粮食的统购统销，趋向市场化的阶段。在连续三年丰收之后，于1985年取消了粮食统购，实行合同订购，订购以外可以自由上市。在国家牌价之外出现了议价议销。恢复了农产品自由贸易市场。建立了价格的双轨制。在这个过程中逐渐减少订购，扩大自由购销。但由于粮食产量下滑，统购统销依然占据主导。1992年加速了市场化进程，提高城市销价，实现了购销同价，然后在1993年放开粮食流通。逐步放开收购计划。第二阶段基本同于人民公社职能的政府替代阶段，从1994至2000年间。这是粮食管理体制改革在振荡中强化计划管理的阶段。由于城市化的发展，继以外汇改革使粮食进口徒然增加[32]，1993-1995年在粮食增产的情况下，依然出现了粮食紧张，加剧了通货膨胀。为了控制粮源抑制粮价，又从合同订购制向国家定购的回归。政府与私商展开了对粮源的激烈争夺，在这个过程中，客观上出现强制种粮的情况，干预了农民的生产经营权。1995年是基层组织在粮食产购销体系中地位的转折点。随着粮食的增产，1995年后粮食成为买方市场，反过来再次出现了卖粮难和“打白条”问题。这个变化导致一个重大的结果，那就是依靠基层组织强制农民种粮的必要性自然取消了，历史在不知不觉中前进了一大步。第三个阶段是1998-2004年，粮食流通走向市场化。1998年实行的“三项政策、一项改革”（三项政策指：坚决贯彻按保护价敞开收购农户余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行；一项改革是加快国有粮食企业自身改革）基本目标是，帮助农民增收，改革国有粮食企业，保障粮食安全[33]。主要的做法是保护价敞开收购，彻底禁止私有粮商购粮，垄断收购环节，加速国有粮食企业改革。结果在生产环节放松控制的同时，强化了对收购环节的垄断。这个改革基本是失败的，从2000年开始局部试点完全放开，到2004年出台《粮食流通管理体制》，流通市场全面放开。不再需要乡镇政府干预农民的粮食销售了。

         

        这里重点分析1998年的粮食改革为什么远离了设定的目标。在中部粮食大县湖北监利担任乡党委书记的张晓冰对当时的改革做出了切合实际的分析。[34]他总结到，改革并不能降低国有粮食收储企业的亏损，也无法提高国有粮食收储企业收购粮食的质量；国有粮食收储企业做不到农民余粮的敞开收购和顺价销售；农民粮食大量积压，只好贱卖给私商，导致农民减收。

         

        单单从这次改革本身来评价，可以说这次改革是基本失败的。导致失败的原因可以从粮食购销的三个环节来分析，我们可以把粮食收储企业称为这个体系的“身”，销售环节称为“头”，收购环节称为“脚”。那么我们就会发现，粮食购销体系如同早年的供销合作社体系一样，患有无头无脚身体弱的毛病。首先，粮食购销企业不能控制销售环节，也就是说无“头”，无法实现顺价销售，收来的粮食不能以有利的价格卖出。其次，收购来的粮食不卖就积压，没有库容就不能敞开收购农民的粮食，卖了就会亏损，地方财政无力补贴。所以说身体也弱。再次，粮食收储企业也没有能力实现统购，不只是因为库容不够，即便库容够，也需要做到另两件事：阻止非法收购行为，农民愿意将粮食卖给合法收购企业。就阻止非法收购企业来说，这主要取决于乡镇政府的态度，因为私商和粮食加工企业的存在有利于活跃当地经济。就农民的意愿来说，私商的收购价格往往高于保护价，而且服务到位。同时，乡村组织即便有执行上级命令的意愿，也没有控制农民销售余粮的能力。

         

        通过这次改革的失败，我们可以从经济的角度理解，为什么在建国初会发展出统购统销政策，取代了粮食税，进而发展出了人民公社取代了自愿合作。就脚的环节来说。98年的改革只是试图统购，但没有统销配套，结果就销售不出去。而且，控制销售环节只是将销售企业公有化是不够的，因为不同的公有制企业之间也会有竞争。 所以，在一个销售区域只能有一家销售企业垄断销售。这就说只能有一个身体一个头，决不能多头经营。这就不是社会主义市场经济了，而只能是计划经济。就头的环节来说，如果实现统购却允许分户自主经营，那么是很难实现彻底的余粮收购制度的，结果还是发展出粮价的双轨制，那农民就可能还是要把粮食卖给私商。所以必须将农民严密地组织起来，剥夺部分的经营权，使其只能把粮食卖给指定机构。战后日本的农协就是这么做的。建国后中国做的更彻底，彻底取消农民的生产经营权。甚至是取消所有私商和私人粮食加工企业，那就不只是粮食购销体系的计划化了，而是全盘的计划经济。很显然，如果希望使1998年改革的目标达成，即便只是希望建立类似日本农协的局部计划体制，那也是对改革方向的重大扭转。在一个超大型社会，这样的扭转将导致何种结果，是没有人可以预料的。结果只能从这个方向上撤退，回到市场化的方向上。

         

        那么，粮食安全如何保障呢？在2002年颁布的《农业法》中讲到：基本农田保护、粮食主产区扶持、保护价收购、粮食储备体系、粮食风险基金等。所有这些做法中，基本农田保护似乎与乡镇层级关系更密切些，比如在实施农业开发项目时需要乡镇去贯彻，但这是县或更高级别的政府主导的，乡镇的决策能力被降到最低。如果说，1995年后不再需要，或许是暂时不需要基层组织在农户的生产环节发挥干预作用，那么2002年以后就是不再需要，或许是暂时不需要乡镇政府在农户的销售环节发挥干预作用。

         

        （三）、公共物品供给与公共财政管理的以县为主

         

        进入新世纪以来，各类农村公共物品纷纷明确为以县为主来供给，成为农村公共物品供给机制改革中的一大潮流。2002年推行农村义务教育体制改革，实行了以县为主的管理体制。2005年推行农民新型合作医疗和大病统筹，在资金投入和管理上是以县为主的。村村通的公路建设主要是中央、省、县出资的，乡镇负责实施。三清四改的资金也是县财政或者上级转移支付为主的。

         

        这里着重分析一下农村义务教育管理体制的以县为主的转变。第一个阶段，从人民公社时期到人民公社的解体阶段，不断形成和稳定了地方负责，分级管理的基础教育管理体制。这成为1985 年，中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出的原则。农村义务教育成为地方政府的主要责任之一，乡、村承担起主要的任务。这本质上是个农村教育农民办的合作化办学体制。小学经费的不足部分由大队-村来提供；初中的经费主要由公社-乡镇来提供。经费主要从三提五统或者其他财政资金中筹措。在第二个阶段，也就是人民公社职能的政府替代阶段，一个突出的事件是对“两基”工作的强力推进。1992年，在党的十四大上，江泽民总书记向全党全国人民发出号召：到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。这成为整个90年代我国教育事业发展的重要目标，也成为乡村工作的最大负担。这个过程中形成了大量的乡村债务，在很多地方，这是乡村债务的主要成因。[35]经过各级政府和干部特别是乡村干部的艰苦努力，到2002年两基工作基本完成。到第三个阶段推行了以县为主的管理体制，乡村组织事实上退出了对基础教育的管理。这个过程首先是从税费改革开始的，税费改革使得乡村无力维持基础教育。率先实施税费改革的安徽在2001年初实行了农村中小学教育管理体制改革试点，将原有乡镇管理的农村中小学教师工资上收到县，由县财政委托银行统一发放。2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，提出了农村义务教育以县为主的管理体制，之后，对“以县为主”的体制改革进行了部署。这标志着长期以来“农村义务教育农民办、乡镇办”的状况，开始向“农村义务教育政府办、以县为主办”的方向转变。一个标志是取消了乡镇教育办公室或乡镇教委。

         

        税费改革带动了农村义务教育体制改革，这两个改革又进一步带动了乡镇财政管理权的上收。税费改革试点区域的一位市委书记分析了农村义务教育与乡镇财政之间的关系。他说：“农村义务教育是乡镇财政支出的主要部分，是乡镇政府向农民提供的最大的公共物品，也是造成乡镇财政拮据状况的主要因素。”[36]他建议，如果义务教育经费由中央和省级财政承担，乡镇财政可以考虑取消[37]。果然，安徽在2003年率先实行了“乡财县管”的县乡财政体制，很快在全国推行。

         

        这里需要特别重视乡镇政府对财源的控制能力，这其实是乡镇政府能否被虚化的关键。作为县级政府的下级，它的权力边界是不清楚的，无论事权财权都是如此。在 “三级所有，队为基础”的时代，中央也不得不强调：“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护，任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益。……人民公社的基本核算单位…有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”[38]这种强调本身就说明了集体经营权的不稳定。人民公社及其后来的乡镇政府所以能够保持相对于县级政府的独立性，根源不在于政策的强调，而在于乡镇财源的独立性，这主要是指乡镇企业以及与此相联系的小金库。行政权力划分不清，但一个企业是属于国有还是集体却有着鲜明的界限，企业产权的边界成为行政权力边界的重要内涵。一旦乡镇企业衰落了，不仅乡镇的财源枯竭了，同时也意味着乡镇财源的独立性失去了。后来乡镇总是试图重建小金库，但再难找到如企业产权这样边界清晰的财源了。比如后来小城镇建设中对土地租卖形成的小金库，轻易就被上级政府收走。进入以工补农时代后，钱从上面来，自有财源更为薄弱，即便是县级政府都未必能自立，遑论乡镇了。

         

        我们说一级政府，一级财政，当财政独立性失守后，乡镇政府在实际上退为县级政府的派出机构。相应的，大规模的乡镇合并开始了。早在2000年，中央政府就率先倡导撤并乡镇，2001年经国务院同意，七部委联合发文向省级人民政府发出了“关于乡镇区划调整工作的指导意见”。[39]人民公社的三级体制被破坏，大量的乡村干部离开了自己的岗位，乡村组织与农民之间的人格化联系大大降低。2005年，安徽拿出了农村改革的一揽子方案，也就是基层工作体制的“三项改革”（乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制），这个方案得到中央的肯定并推广。改革的结果将是乡镇政府职能的大转变。安徽省在有关文件中这样定位新阶段的乡镇政府功能：“乡镇经济工作主要任务是加强政策引导、制定发展规划、服务市场主体和营造发展环境，促进经济发展和农民收入较快增长。把政府不该管、管不了的事交给企业、社会组织和中介机构。努力提高农业综合生产能力，推进农业和农村经济结构调整，推动农村富余劳动力向城镇和非农产业转移。乡镇工作应更多地转到促进社会事业发展和构建和谐社会上。……按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，进一步加大县级政府及其部门的工作职责，切实为乡镇‘减压松绑’。凡属县级可以完成的行政事务，可以试行以县为主、乡镇协助体制。”[40]这段话的前半部分强调的是乡镇经济职能的市场化和社会化，后半部分强调的是乡镇职能的上收。现在，改革已经全面铺开，这时乡镇政府的实际职能是什么呢？有个乡镇领导将之概括为三个方面：保稳定，招商引资，临时交办事项。[41]果然如此，那么乡镇政府的职能，或者说工作重点确实被转移了。乡镇政府的工作从主动创造到被动承办，从侧重农业到侧重工商业，从侧重农村到侧重城镇。

         

        权力的分配，基本是由更高层次的权力来决定的，但体制的实际运行过程却不可能排除基层社会和组织的参与，实际的政治过程必然与文件所规划的差别甚大。改革之后的体制究竟是如何运转的？这有待进一步的观察。

         

        （四）村集体的退化

         

        在人民公社的经济职能瓦解，公共物品的供给机制转向以县为主后，村集体就是人民公社体制的主要遗迹，它也是党与国家联系群众的最基层正式体制。我们可以看到，村集体经济在大多数地方都已经失去了活力，村两委在凝聚群众，发动大家发展农村经济，进行公共物品自我供给方面，也越来越名不副实。同时，村小学数量不断减少，在校学生数也日趋凋零，公共的文化活动越来越难以吸引大家。行政村内部已经是个半熟人社会，村干部对自己的村民越来越不熟悉。从政治、经济、文化和社会四个方面，大多数的“村集体”在事实上已经虚化。

         

        “集体”退化现象的实质，一方面是指农民的集体行动单位和上层国家最重视的基层组织单位之间脱节了，或者说在基层组织体系中出现了断裂；另一方面是现存的农民集体行动单位的凝聚力下降，中国正在成为一个没有集体、社区或者共同体的小农社会。

         

        在高于公社的区（大乡镇）、62年以后的公社（乡镇）、大队（行政村或村委会）、自然村、生产队（村民组）这些层次中，上层最倚重的单位目前只是下延到大队—行政村层次。但是，农民可以采取自愿集体行动的单位很少能够达到行政村层次。曹锦清先生早就断言：“…中国农民的民主意识也只是限于村落范围之内，有时也穿过村落的壁障而达到行政村的范围，但到乡一级便是‘强弩之末’了。” [42]这段写于90年代初期的话，在今天看来具有足够的预见性。即使我们采取了村民自治体制，事实上也没有能够扭转这个断裂趋势。这种断裂在另外两个趋势的映衬下显得越来越明显。一个趋势是上层国家对行政村层次的制度建设不断强化；另一个趋势是有效的农民集体行动组织渐渐瓦解。自改革以来，国家始终没有尊重和支持那些最贴近农民的集体组织，越来越多的资源和职能富集在行政村，就此止步不前，任由行政村以下的集体组织自生自灭。

         

        大队或者行政村层次在制度建设上的持续强化，是人民公社消亡过程中一个意义重大的现象，但没有得到很好的解释。在人民公社的三级体系中，生产队原本是比较实的，而大队比较虚，但70年代末期以来，这个制度格局根本倒转过来。此前，生产队是人民公社体制的基础，控制了主要的生产资料，并直接组织生产，具有生产经营的自主权，是基本的核算单位；大队处于协助的地位，社队企业也主要是农业服务型的。1979年发布的《关于加快农业发展的若干问题的决定》为乡村企业从为当地农业和农民服务的宗旨转向市场、转向利润的目标扫清了障碍。[43]随后的乡镇企业大发展，更使得村这一级相对于生产队一级显得位高权重。而承包制后生产队手中的农业生产资料基本分光，生产队从一个富翁迅速地变成穷光蛋。在大多数地区，双方的资源动员能力呈现此消彼长的态势，在有为才能有位的生存逻辑下，大队一级迅速奠定了对生产队的优势。而且在人民公社解体后，收取农业税费成为县乡政府的首要任务。为了完成这个任务，必须倚重最接近政府的层次，而不可能直接依靠最贴近农民的层次，这也使得县乡政府必需强化行政村层次的制度建设，实行这一级的扩权。但是，中央从战略的高度出发发展了村民自治，这给县乡政府制造了麻烦。县乡政府急于强化村委会的行政化，而中央有意加强村委会的民主化，最终的结果却是行政化的趋势胜出。无论中央和县乡政府的意图有什么差别，但有一点是共同的：都认为有必要加强村委会或者行政村这个层次，只不过制度建设的路径不同，而这个不同现在也基本消失了。

         

        在人民公社消亡的第三个阶段，也就是90年代末期以来，特别是税费改革以来，国家在行政村层次上的精耕细作进入到一个新的阶段。行政村层次的制度强化并没有因为不再需要收税费，或者计划生育政策的深入人心而有所动摇；也不因为这个层次联系和动员群众能力的下降而有所调整，事实上，这种制度强化的趋势是更加明显了。但是和90年代末期以前的强化过程相比，具有了新的特点。其一，行政村在近期的制度强化的动力基本只来自上层。当年乡镇企业蓬勃发展和村民自治草创时期的内发冲动已经衰减。其二，这种强化已经不是对村民自治的强化，而主要是对党支部或总支的强化，正是在这一点上，县乡政府与中央有着基本的共识。其三，这种强化与发展现代农业，构建农业产业化体系的努力相联系。党支部一定要抓经济，党员干部应该带头致富，带领大家致富，这是新世纪党建的重要原则。而且，当前正在发展的农业产业化组织体系也必须借重行政村这个层次。

         

        行政村的制度强化，其实说明了这个层次存在的规模合理性。无论从社会控制、还是农业产业化、基础教育、农村医疗体制等多方面来说，生产队的层次都是太小了。可是，在内在传统很薄弱的自然村和生产队层次，如果没有足够的政治或者经济文化资源的配备，它凝聚群众的能力必然也会下降。当国家把资源过密地配置在行政村这一级时，自然村和生产队这两种组织客观上就处于自生自灭的境地中。而且，得到强化的行政村这一级，必然在权力博弈过程中弱化它下层组织的权威，在客观上加速了自然村和生产队的解体。国家寄予厚望的行政村一级，在资源动员能力渐趋强大的同时，在群众动员能力方面却越来越无能。而原本能够凝聚群众的组织，也因为得不到制度的输血日趋枯萎。结果，就会出现一种内卷化循环：国家越是强化基层组织建设，基层组织动员群众的能力越弱。

         

        果然如此，那一定不是我们所期望的。